In de jaren zestig had de stedelijke luchtvervuilingscrisis in Amerika een koortsachtig hoogtepunt bereikt: steden waren gehuld in smog, vakbondsstaalarbeiders eisten bescherming voor hun gezondheid, en het ministerie van Justitie spande een antitrust-rechtszaak aan tegen de autofabrikanten in Detroit wegens samenzwering om de lucht te vervuilen. .
Maar dat veranderde allemaal toen Richard Nixon in 1970 de Clean Air Act ondertekende. De wet stelde nationale limieten vast voor zes belangrijke verontreinigende stoffen, stelde strenge emissienormen voor voertuigen vast en vereiste de nieuwste technologie om de vervuiling te beperken voor industriële installaties. Het werd algemeen erkend als vernieuwende, baanbrekende wetgeving, omdat het op bewijsmateriaal was gebaseerd, toekomstbestendig was en tanden had.
Sinds de Clean Air Act van kracht werd, is de uitstoot van de meest voorkomende verontreinigende stoffen met ongeveer 80% gedaald. De wet heeft miljoenen levens en biljoenen dollars gered. Uit een EPA-analyse bleek dat de voordelen van de Clean Air Act ruimschoots opwegen tegen de kosten ervan met een factor 30. Dankzij dit beleid beschikken de Verenigde Staten over een van de schoonste lucht ter wereld.
Maar heeft de Clean Air Act, vijf decennia later, iedereen beschermd? En kan een beleid dat is ontworpen voor de problemen van stedelijke steden uit het midden van de eeuw onze gezondheid beschermen in het licht van de klimaatverandering?
Pittsburgh en de weg naar schone lucht
In veel opzichten begint het verhaal van de Clean Air Act in Pittsburgh, Pennsylvania, decennia voordat de federale wet werd ondertekend. In de jaren veertig en vijftig was Pittsburgh de staalproductiehoofdstad van de wereld. Staalfabrieken en hoogovens stonden langs de oevers van de drie beroemde rivieren van de stad, waarbij bitumineuze steenkool uit de omliggende heuvels werd verbrand en donkere rook uit bakstenen schoorstenen en schoorstenen stroomde.
“(Pittsburgh) was een van de zwaarst vervuilde plekken ter wereld”, zegt Matt Mehalik, uitvoerend directeur van de non-profitorganisatie Breathe Project.
De rook en het stof hingen zo dik in de lucht dat ze de zon verduisterden, en de stad moest midden op de dag straatlantaarns aansteken zodat mensen hun zaken in de stad konden doen. Metaalas zette zich neer op huizen en verwijderde de verf van de auto’s van bewoners. Zelfs het ophangen van wasgoed aan waslijnen was een risico.
“Soms keek je op en rende je naar buiten en haalde je de natte kleren weer van de lijn omdat je het roet en zo zag binnenkomen”, zegt Art Thomas, een oud-inwoner van Pittsburgh en omgeving. voormalig werknemer van US Steel. “Als je ze niet van de lijn kreeg, moest je je kleren opnieuw wassen.”
De vervuiling werd beschouwd als de prijs die de inwoners moesten betalen voor de welvaart van Pittsburgh, maar de gevolgen voor de volksgezondheid waren nog niet goed begrepen.
Toen, in 1948, werd er wakker geschud uit een klein molenstadje genaamd Donora, in een riviervallei ten zuiden van Pittsburgh. Een deken van warme lucht, bekend als temperatuurinversie, lag als een deksel over de riviervallei en hield de koelere lucht – en de luchtvervuiling van Donora’s industriële installaties – vijf dagen lang dicht bij de grond vast. Tegen de tijd dat de omkering doorbrak en de smog optrok, waren twintig mensen gestorven en waren nog eens zesduizend mensen ziek geworden in een stad van veertienduizend inwoners.
“Het was werkelijk een gruwelijk keerpunt in de geschiedenis van de Verenigde Staten”, zegt Mehalik. ‘Dat Donora-smogincident … zette verschillende pogingen in gang om de luchtvervuiling onder controle te houden.’
Het jaar daarop, in 1949, nam Allegheny County, waar Pittsburgh ligt, de eerste wet ter beheersing van de luchtverontreiniging aan. In de twintig jaar die volgden, was een groot deel van de dikke, zichtbare rook in de stad verdwenen – en hebben toezichthouders nieuwe expertise op het gebied van de beheersing van luchtverontreiniging aangescherpt. De resultaten waren dramatisch: in 1949 viel er maandelijks gemiddeld 170 ton stof op elke vierkante kilometer in Allegheny County. In 1969 was dat aantal gedaald tot 38 ton.
“Er is veel geïnvesteerd in het beleid dat de EPA heeft vastgesteld toen deze in de jaren zeventig werd opgericht, en dat is voortgekomen uit de ervaring met het proberen de vervuiling hier in Pittsburgh te temmen”, zegt Mehalik.
“Waar vervuiling is, is kanker”
Hoewel veel experts de Clean Air Act aanprijzen als een van de meest succesvolle milieubeleidsmaatregelen in de geschiedenis van de Verenigde Staten, wordt ook algemeen erkend dat deze er niet in is geslaagd de hotspots van vervuiling in veel gekleurde gemeenschappen en buurten met veel armoede aan te pakken.
Misschien wel de meest bekende hiervan is een gebied dat ‘Cancer Alley’ wordt genoemd, langs de rivier de Mississippi, tussen Baton Rouge en New Orleans in Louisiana. Het is een gebied van 300 rivierkilometers waar meer dan 300 industriële installaties, waarvan de meeste petrochemische fabrieken zijn, gevaarlijke luchtverontreinigende stoffen uitstoten. Een van de belangrijkste hiervan is ethyleenoxide, een kleurloos gas dat wordt gebruikt om producten als kunststoffen en antivries te maken. Het is een bekend carcinogeen dat het risico op bloed- en borstkanker verhoogt.
Dr. Kim Terrell en Gianna St. Julien zijn onderzoekers bij de Tulane Environmental Law Clinic en co-auteurs van een onderzoek uit 2022 waarin hogere kankercijfers in verband werden gebracht met de vervuiling in Cancer Alley. Uit hun onderzoek bleek dat de kankercijfers in sommige gemeenschappen 35% tot 40% hoger zijn dan het nationale gemiddelde. Het bevestigde wat lokale bewoners al tientallen jaren zeiden.
“Mensen zeggen altijd: ‘Hé, waar vervuiling is, is kanker'”, zegt Terrell. “En onze studie bevestigt dat, ja, waar vervuiling is in Louisiana, ook kanker is.”
Lisa Jordan leidt de Environmental Law Clinic van Tulane. Ze zegt dat de reden dat hotspots als Cancer Alley kunnen bestaan, is dat “er gewoon niet echt een programma in de Clean Air Act bestaat dat specifiek is ontworpen om elke gemeenschap te monitoren en te beschermen tegen het inademen van giftige lucht.”
De Clean Air Act heeft twee belangrijke manieren om vervuiling aan te pakken. Het eerste is het National Ambient Air Quality Standards-programma. Het vereist dat staats-, lokale en tribale luchtagentschappen, die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van de Clean Air Act, zes veelvoorkomende verontreinigende stoffen, zoals lood en fijnstof, in hun omgevingslucht monitoren en beperken. Onder dit programma zijn de vervuilingsnormen duidelijk, zijn de monitoringmethoden goed ingeburgerd en is de naleving relatief eenvoudig: een regio voldoet aan de norm, of niet. Als het niet voldoet, moet het een speciaal plan indienen bij de EPA, waaruit blijkt hoe het hieraan zal voldoen. Als dat niet lukt, volgen er sancties.
De tweede grote manier waarop de Clean Air Act de vervuiling aanpakt, is door de uitstoot van 188 minder vaak voorkomende ‘gevaarlijke luchtverontreinigende stoffen’, grotendeels afkomstig van grote industriële installaties, te beperken. De aanpak is tweeledig: ten eerste vereist de EPA dat faciliteiten de nieuwste en beste technologieën voor verontreinigingsbeheersing gebruiken. Vervolgens wordt gekeken welke gezondheidsrisico’s er nog overblijven nadat deze controles zijn ingevoerd, om te bepalen of er strengere normen nodig zijn. Maar in tegenstelling tot de zes veel voorkomende verontreinigende stoffen worden gevaarlijke luchtverontreinigende stoffen niet voortdurend in de omgevingslucht gemonitord.
Terrell zegt dat dit het mogelijk kan maken dat er gevaarlijke concentraties van deze gevaarlijke luchtverontreinigende stoffen ontstaan.
“Er is geen vervanging voor luchtmonitoring in gemeenschappen, omdat je controletechnologieën kunt hebben die niet zo goed werken als je dacht, of je kunt lekkages of andere bronnen van diffuse emissies hebben waar je geen rekening mee houdt”, zegt Terrell. “Je weet dus niet waaraan mensen worden blootgesteld, tenzij je die blootstelling daadwerkelijk meet.”
Dat gezegd hebbende, zijn gevaarlijke luchtverontreinigende stoffen notoir moeilijk te meten. Maar onlangs gebruikten milieu-ingenieurs van Johns Hopkins een mobiel laboratorium om de werkelijke concentraties ethyleenoxide in Cancer Alley te meten. Ze vonden niveaus van het gas die tien keer hoger waren dan de EPA-schattingen, en duizend keer hoger dan wat als veilig wordt beschouwd voor langdurige blootstelling.
Rook van bosbranden en een maas in de wet voor schone lucht
De Clean Air Act is bedoeld om de stedelijke luchtvervuiling afkomstig van schoorstenen en uitlaatpijpen op te ruimen. Gebeurtenissen zoals bosbranden vormen dus een probleem. En nu het aantal bosbranden is toegenomen en het bosbrandseizoen langer is geworden, hebben rechtsgebieden zich tot een uitzonderingsmaatregel gewend om hen te helpen voldoen aan de luchtkwaliteitsnormen.
Het staat bekend als de ‘regel voor uitzonderlijke gebeurtenissen’ en stelt luchtagentschappen in staat de EPA te vragen een uitzondering toe te staan wanneer er sprake is van een vervuilingsgebeurtenis, zoals een natuurbrand, die buiten hun macht ligt. Dankzij de uitzondering kan een instantie voldoen aan de nationale normen voor luchtkwaliteit, zelfs als de gemeten vervuiling een regio over de wettelijke limiet zou hebben geduwd.
Wanneer een luchtagentschap een uitzonderlijke gebeurtenis krijgt toegewezen, blijft de vervuiling die aan die gebeurtenis wordt toegeschreven zichtbaar voor onderzoeksdoeleinden, maar speelt deze niet langer een rol in de ‘ontwerpwaarde’ van de regio. De ontwerpwaarde is hoe de EPA bepaalt of een gebied in overeenstemming is met de vervuilingslimieten of niet.
Volksgezondheidsverslaggever Molly Peterson zegt dat dit in termen van verantwoordelijkheid van de overheid hetzelfde is als het uitwissen van de vervuiling uit de geschiedenis. Voor The Guardian werkte ze aan een onderzoeksserie over het gebruik van uitzonderlijke gebeurtenissen, die vorig jaar verscheen. Uit de analyse van haar team bleek dat 21 miljoen Amerikanen in gebieden wonen waar toezichthouders door een uitzonderlijke gebeurtenis konden melden dat de lucht schoner was dan zij al was. En het gaat waarschijnlijk in stijgende lijn: in 2016 markeerden luchtagentschappen in de Verenigde Staten 19 bosbranden als potentiële uitzonderlijke gebeurtenissen. In 2020 markeerden ze 65.
“Het lijkt erop dat het de moeite waard is om te tellen”, zegt Peterson over de luchtvervuiling die als een uitzondering wordt beschouwd. “Als niemand verantwoordelijk is voor een probleem in de lucht, dan zal niemand er meer middelen voor inzetten.”
Peterson is van mening dat nieuwe wettelijke kaders nodig kunnen zijn om de slechte luchtkwaliteit als gevolg van de klimaatverandering aan te pakken.
“De Clean Air Act is nog steeds een absoluut verbazingwekkend stuk wetgeving, zonder welke we niet zouden kunnen ademen en zonder welke mijn lucht in Los Angeles op dit moment niet helder zou zijn”, zegt Peterson. “Toch zijn de omstandigheden veranderd en heeft de wet daar nog geen notie van kunnen nemen.”
