De Grondwet geeft alleen het Congres de macht om de oorlog te verklaren, maar moderne presidenten hebben een brede bevoegdheid laten gelden om militair geweld te gebruiken.
Het Congres heeft weinig gedaan om terug te dringen, ook vorige week niet, toen wetgevers een resolutie wegstemden om de militaire actie van president Trump tegen Iran stop te zetten.
Democraten hebben met de Republikeinen en de regering gesproken over de wettigheid van de stakingen.
“We zouden geen oorlog moeten voeren zonder debat of stemming”, zei senator Tim Kaine, D-Va. “Dat is wat de lijstenmakers bedoelden.”
“We hebben de wet en wat die vereist te veel nageleefd”, zei minister van Buitenlandse Zaken Marco Rubio vorige week tegen verslaggevers nadat hij de wetgevers had geïnformeerd. “Dit is een actie van de president om een reële dreiging aan te pakken.”
Volgens de grondwet is de president opperbevelhebber. Het zegt ook dat de macht om de oorlog te verklaren bij het Congres berust. Maar het maken van die afbakening in de praktijk is ingewikkeld en omstreden gebleken.
Om te begrijpen hoe dat gebeurde, helpt het om de evolutie van het debat over oorlogsmachten te volgen, te beginnen in de begindagen van de republiek.
Hoe de spanning tussen het Congres en de president evolueerde
Matthew Waxman, professor in de rechten aan de Columbia Universiteit, een expert op het gebied van oorlogsmachten en die verschillende posities bekleedde in de regering van George W. Bush, zegt dat deze scheiding van de macht tussen de uitvoerende en wetgevende macht op dit gebied in eerste instantie niet voor veel spanning zorgde.
“Er was gewoon niet echt een staande kracht”, zegt Waxman. “De president zou naar het Congres moeten gaan om strijdkrachten te financieren om militaire campagnes in het buitenland te kunnen voeren.”
En dat is wat presidenten deden, tot en met president Franklin D. Roosevelt in de Tweede Wereldoorlog, de laatste keer dat een president het Congres om een formele oorlogsverklaring vroeg.
De VS zijn uit die oorlog tevoorschijn gekomen als een mondiale supermacht – een supermacht met kernwapens.
“Dit zijn dus fundamentele veranderingen in de aard van oorlog, de rol van de Verenigde Staten in de wereld en de relatie tussen het Congres en de president”, zegt rechtenprofessor Oona Hathaway van de Yale Universiteit, die het ministerie van Buitenlandse Zaken tijdens verschillende regeringen heeft geadviseerd over internationaal recht.
Deze veranderende relatie werd in 1950 op de proef gesteld toen president Harry Truman zonder goedkeuring troepen ontplooide nadat het communistische Noord-Korea Zuid-Korea was binnengevallen.
“Dat werd uiteindelijk een drie jaar durende, slopende oorlog”, zegt Waxman. “Het valt echt op als een hoogtepunt van presidentieel unilateralisme.”
Dus in 1964 vroeg president Lyndon B. Johnson het Congres om toestemming te geven voor de escalerende betrokkenheid in Vietnam nadat Amerikaanse schepen waren aangevallen in de Golf van Tonkin.
Maar de geheime bombardementsoperatie van president Richard Nixon in Cambodja, die in 1969 begon, leidde tot hoorzittingen in het Congres en tot de War Powers Resolution uit 1973.
“Wat het Congres daar echt probeerde te doen, was zichzelf weer in het spel plaatsen en zijn constitutionele rol laten gelden”, zegt Hathaway.
Wat is de resolutie van de oorlogsmachten?
De War Powers Resolution vereist dat het Congres vooraf wordt geraadpleegd ‘in alle mogelijke gevallen’. De wet vereist ook dat de president het Congres binnen 48 uur op de hoogte brengt nadat Amerikaanse troepen bij de vijandelijkheden zijn betrokken. Het geeft het Congres bovendien een instrument om de betrokkenheid van de VS een halt toe te roepen door te stemmen over een resolutie om de militaire actie te beëindigen, onder voorbehoud van een presidentieel veto.
Dezelfde wet vereist dat de president zich binnen zestig dagen terugtrekt als er geen toestemming van het Congres is geweest.
Wat de zaken duister kan maken, zegt Hathaway, is dat het weigeren van het Congres om een terugtrekking te bevelen niet hetzelfde is als het toestaan van het gebruik van geweld.
‘Soms wordt het verkeerd geïnterpreteerd als een blanco cheque voor zestig dagen aan de president’, zegt Hathaway.
Presidenten hebben grotendeels gehoor gegeven aan de kennisgeving aan de wetgevers en zijn naar het Congres gegaan om oorlogen in Irak en Afghanistan goed te keuren. En men begrijpt dat de Grondwet presidenten de macht geeft om snel te handelen in geval van nood.
Maar presidenten hebben ook de grenzen van hun macht verlegd om onder bepaalde omstandigheden actie te ondernemen, door woorden als ‘vijandigheden’ en ‘dreigende’ dreiging zo te interpreteren dat ze bij hun doeleinden pasten.
Zonder het Congres werden er stakingen bevolen door president Bill Clinton in Kosovo, president Barack Obama in Libië, president Donald Trump in Syrië en president Joe Biden in Jemen.
Waarom presidenten hun macht hebben uitgebreid
Maar Waxman en Hathaway zeggen dat Trump nu een grotere constitutionele sprong maakt.
“Het starten van een oorlog in het Midden-Oosten, waarbij nu meer dan een dozijn landen betrokken zijn, is oorlog in constitutionele zin”, zegt Hathaway. “De aard, omvang en duur van dit conflict is buitengewoon.”
Hathaway zegt dat Trump het Congres om toestemming voor geweld had kunnen vragen, vooruitlopend op een mogelijke interventie, zonder dat dit ten koste zou gaan van het vermogen van de president om snel te handelen als de tijd om te handelen aanbrak. Ze zegt ook dat de acties niet alleen constitutionele vragen oproepen, maar ook de naleving van het internationaal recht.
Hathaway en Waxman merken op dat de rechtbanken grotendeels hebben vermeden zich te bemoeien met debatten over oorlogsmachten, waardoor het Congres zijn eigen gezag moest bewaken.
“James Madison beschrijft in de Federalist Papers checks and balances als het controleren van ambitie”, zegt Waxman. “We hebben gezien dat presidenten over het algemeen prerogatieven claimden en dat het Congres behoorlijk passief en berustend was. Vaak verdient het de voorkeur dat leden van het Congres achterover leunen en vervolgens de president steunen of bekritiseren, afhankelijk van hoe die operaties verlopen.”
En voorlopig is dat tenminste het standpunt van de meeste Republikeinen en een paar Democraten in het Congres, maar die calculus zou kunnen veranderen als dit conflict voortduurt en de offers die daarvoor nodig zijn toenemen.
